日前，國家發改委、國家能源局聯合發布《做好新能源配套送出工程投資建設有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，允許新能源配套送出工程由發電企業建設。電網企業可在適當時機依法依規進行回購。
配套送出線路的投資建設主體為何由電網企業擴展到了發電企業？發電企業自建送出工程能否緩解網源不協調的矛盾？新政對未來新能源產業的發展又將產生怎樣的影響？
（文丨本報記者 姚金楠）
“電網的資產電網建，聽起來沒問題，但是具體執行起來可沒這么簡單”
根據國家能源局2018年4月出臺的《關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》（國能發新能[2018]34號）（以下簡稱“34號文”），各類接入輸電網的可再生能源發電項目的接網及輸配電工程，全部由所在地電網企業投資建設，保障配套電網工程與項目同時投入運行。電網企業投資建設可再生能源發電項目的接網及輸配電工程的合理費用，在扣除可再生能源電價附加補助資金后，計入所在省級電網輸配電價核定成本范圍。
“電網的資產電網建，聽起來沒問題，但是具體執行起來可沒這么簡單。”國內某風電開發企業項目負責人李某告訴記者，早在2015年，公司在吉林省開發的一個風電項目就曾遭遇配套送出線路建設難的問題。李某介紹，當時電網公司對于配套送出線路的建設是有投資計劃的，但線路規劃的塔基和網架要占用一定的村民住房，涉及到拆遷問題。村民不同意拆遷，就只能改規劃、移線路，投資預算因此有所增加。
“對于電網公司而言，一旦超出預算，就要層層上報、層層審批，流程非常復雜。后來，為了能盡快并網，我們就提出，增加的投資由我們發電企業自己承擔，甚至整條線路全部由我們出錢來建。但電網方面堅決不同意，電網公司認為，這條線路算作是電網公司的資產，不可能接受其他公司的投資。”李某透露，彼時，項目所在地政府部門對于可再生能源投資大力支持，一度提出由政府部門投資建設配套送出線路。“但電網公司還是一樣的態度，預算不夠不能要其他企業的錢，更不能要政府的錢，也不能向上級電網公司要錢，只能是等著審批追加預算。”
2016年開始，國家能源局啟動風電投資監測預警，吉林省由于棄風率偏高，連續3年被劃定為紅色預警區域。特別是2017年，針對紅色預警區域，即便是在建、已核準和納入規劃的項目，電網企業也不得受理新增并網申請。李某告訴記者，由于2015年配套送出線路的投資問題始終沒有確定，后續又趕上紅色預警的禁令，項目并網被長時間擱置，公司業績因此大幅下滑，損失重大。
“模糊了管制業務和非管制業務的界限，和本輪電力體制改革的精神相背離”
“一方面，從客觀上講，光伏、風電等新能源發電項目建設周期短、速度快，配套送出工程很難實現‘同步’。但另一方面，由于發電企業迫切的并網需求，在很多地方，發電企業自建配套送出線路的情況并不少見。此前‘34號文’也規定了主要由電網企業承擔配套線路的建設，但是政策在執行過程中被或多或少地打了折。”北京鑫諾律師事務所律師展曙光指出，在當前“碳達峰、碳中和”目標的大背景下，新能源發展提速，配套送出工程滯后的問題幾乎難以避免，此次《通知》的出臺也是想要破除并網消納環節的障礙。
《通知》也明確指出，允許發電企業投資建設新能源配套送出工程，就是為了避免風電、光伏發電等電源送出工程成為制約新能源發展的因素。
“但新能源并網問題本來就是‘電網不急發電急’，現在允許發電企業自建送出線路，電網會不會更不著急了？”展曙光坦言，“表面上看是給發電企業找了一條出路，但事實上很可能會激發新的問題。”
對此，國家發改委能源研究所可再生能源中心主任趙勇強則表示，新政策并不會降低電網投資建設配套送出工程的積極性。“對于電網企業而言，就最終效果來說，自行建設和后期回購其實是一樣的，本意上電網可能更希望自己來建。但由于新能源電源和電網建設周期不同，即使在規劃層面做好了建設時序協調，實際建設中也可能由于各種各樣的原因導致偏差，因此存在發電企業自建線路的需求。”
“此次《通知》的意義更多是釋放一個鼓勵新能源開發的政策信號，但就具體內容而言，更適合作為一種過渡，可能并不是目前最好的政策選擇。”中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟指出，《通知》雖然給發電企業“開了可以自建送出線路的口子”，但主干網架的建設還是以電網公司為主體，“可再生能源要上網，還要綜合考慮主網和接網線路的協調，那么主干網架的建設和升級改造能否跟上接網線路的建設速度？這也是后續要面臨的問題。”而趙勇強認為，當前，許多發電企業自建的線路，在電網公司未回購前，也是委托電網運營管理或者接受電網運行管理調度的，因此主網和接網線路可以做到協調統一。
展曙光強調，光伏、風電等可再生能源發電業務屬于電源側的非管制性市場化業務。“但包括送出線路在內的一系列配套工程建設則屬于電網側的管制性業務。現在允許發電企業自建送出線路，而且電網企業也開始涉足諸如分布式光伏開發等新能源發電投資，其實是模糊了管制業務和非管制業務的界限，和本輪電力體制改革的精神相背離。”
“國家一定要嚴格監督電網的回購工作，明確回購時間和相關細則”
值得注意的是，《通知》規定，發電企業建設的新能源配套工程，經電網企業與發電企業雙方協商同意，可在適當時機由電網企業依法依規進行回購。
“一句‘適當時機’，相當于就把球直接踢給了電網和發電企業，可能對于政策制定者而言，也說不清什么時候才是‘適當’。”馮永晟指出，由于配套接網線路涉及全國眾多地域的大量項目，電網企業可能也需要探索如何進行回購。“不同地域、不同建設主體回購的先后順序可能不一樣，包括價格也可能需要一點一點摸索。有太多的細節問題需要處理。”
其實早在“34號文”發布之時，就明確指出，相關接網等輸配電工程由可再生能源發電項目單位建設的，電網企業按協議或經第三方評估確認的投資額在2018年底前完成回購。但據記者了解，相關回購工作并未如期完成，此前發電企業自建的接網線路資產很多還是由發電企業自行持有。另有知情人透露，“不僅是光伏、風電企業，甚至一些火電廠和水電項目也有一些自建送出線路，電網并沒有回購。”
為何電網方面對于接網線路回購遲緩？目前，還有多少發電企業自建的送出線路沒有完成回購？記者嘗試聯系國家電網和南方電網公司了解情況，但截至發稿前，并未收到明確回復。
趙永強指出，接網線路和工程的回購涉及多個主體，各方關注點不同，所以需要破解諸多難點。“比如電網企業強調，技術設備選型和施工等要滿足電網的規范要求，國資委等部門對于回購工作也有一定的標準和程序要求。因此，針對今后可能越來越多的需求，需要建立和完善統一的新能源接網線路回購相關技術規定、管理規范和標準程序。”
“站在各司其職的角度，電網就應該無條件地保障發電項目的正常并網，不能從事市場化的發電項目投資。現在的情況是本職工作還不能達標，卻把一部分資金和時間都投入到了非管制業務上。”展曙光指出，在電網企業確有困難的情況下，如果發電企業自行建設了配套送出工程，“國家一定要嚴格監督電網的回購工作，明確回購時間和相關細則，一旦不能按時依規回購，就要追究相關方責任”。
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